События лета 2020 года сильно отразились не только на игроках белорусской политической сцены и небезразличных представителях общественности, многие из которых пострадали за свою гражданскую позицию – точнее, за то, что посмели ее выразить. Изменения затронули практически все сферы общественно-политической жизни страны – даже такое далекие от политики, как вопросы окружающей среды. Помимо нашумевшего демарша Беларуси в отношении двух международных конвенций – Орхусской[1] и Бернской[2] – ряд изменений в национальном экологическом законодательстве также имел место.
Предметом экологического права являются общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества с окружающей средой. В первую очередь за этим стоят разнообразные экологические интересы человека, но исторически первыми и необходимыми являются отношения по использованию природных ресурсов, то есть возникающие в связи с использованием субъектами (физическими и юридическими лицами) природных ресурсов с целью извлечения из них полезных свойств. Речь здесь не только о добыче полезных ископаемых или заготовке древесины – наслаждаться пением птиц, собирать грибы или любоваться пейзажем тоже из этой категории.
И если история природоресурсных отношений – это по существу история человеческой цивилизации, то вторая группа общественных отношений в этой сфере – природоохранительные, т.е. возникающие в связи с потребностью охраны окружающей среды, и появляются они только в ХХ веке.
Природоресурсное и природоохранительное законодательство — по такому же признаку делятся и основные нормативные правовые акты (далее – НПА) экологического права. Природоресурсное законодательство регулирует отношения в области использования отдельных природных компонентов – земли (включая почву), недр, вод, атмосферного воздуха, озонового слоя, растительного и животного мира, микроорганизмов и околоземного космического пространства, обеспечивающих в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Вторую группу экологического законодательства составляют НПА, принятые с целью обеспечения экологической безопасности. Они устанавливают механизмы эколого-правового регулирования, регламентируют отдельно эколого-правовые институты, которые в общем виде закреплены в Законе «Об охране окружающей среды».
Еще две группы нормативных документов в сфере экологического права – это технические нормативные правовые акты (ТНПА), которые закрепляют количественные или качественные требования к объектам окружающей среды, производственным, технологическим и иным процессам – в том числе относящимся к сфере взаимодействия человека с окружающей средой (например, уровень выбросов того или иного вещества), и экологизированные нормы права, которые представляют из себя положения иного законодательства (налогового, гражданского и др.), обеспечивающего охрану окружающей среды и использование природных ресурсов, например, устанавливающие размер платы за пользование природными ресурсами или устанавливающие меры уголовной, административной, имущественной ответственность за причинение вреда окружающей среде.
Законодательство в целом составляют следующие НПА: Конституция Республики Беларусь;
решения, принятые республиканским референдумом; законы Республики Беларусь; указы и декреты президента Республики Беларусь; постановления Совета Министров Республики Беларусь; постановления Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь; постановления Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; нормативные правовые акты Верховного Суда Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры, нормотворческих органов, подчиненных (подотчетных) Президенту Республики Беларусь; нормативные правовые акты министерств, иных республиканских
органов государственного управления; решения, принятые местным референдумом, решения местных
Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов; нормативные правовые акты иных нормотворческих органов
(должностных лиц); технические нормативные правовые акты[3].
Настоящий анализ содержит в себе обзор изменений основных актов (законы, кодексы) природоресурсного и природоохранного
законодательства в период с 2021 по 2024 год в части, релевантной целям реализации права общественности на благоприятную окружающую среду.
В рассматриваемый период значительному изменению подверглись два ключевых НПА – Закон Республики Беларусь[4] «Об охране окружающей среды», принятый в новой редакции и закон «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду». В то же время, многие акты, содержащие экологизированные норма права (Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовной кодекс) не претерпели никаких изменений в части, касающейся окружающей среды. Некоторые акты законодательства – как, например, Кодекс о недрах, Кодекс о земле, законы о питьевом водоснабжении, о безопасности генноинженерной деятельности, об особо охраняемых природных территориях, и гидрометеорологической деятельности, об обращении с отходами — изменены незначительно, и новеллы не оказывают существенного влияния на предмет закона или постановления.
Можно отметить несколько общих тенденций изменения беларуского законодательства в последние три-четыре года. Во многих актах изменилось описание источников правового регулирования. Если раньше оно осуществлялось соответствующим законом, указами и декретами президента, иными актами законодательства и международными договорами Республики Беларусь, то сейчас дополнено — международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза, а когда речь идет о технических правовых актах, дополнено — техническими регламентами Таможенного союза и Евразийского экономического союза». Также, есть тенденция к более юридически выверенным формулировкам, сокращению повторяющихся определений. В большинстве актов термин «граждане» заменен на «физические лица», часто встречается также обновление основных понятий и терминов. В то же время, в законе «Об обращении с отходами» несколько раз внесены следующие изменения: «слова «государственной некоммерческой специально уполномоченной» заменить словами
«специально уполномоченной государственной некоммерческой». Основной новеллой в этом НПА является норма о том, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие производство и (или) ввоз товаров, обязаны обеспечивать сбор, обезвреживание и (или) использование отходов товаров и упаковки путем либо применения собственной системы сбора, обезвреживания и (или) использования отходов товаров и упаковки, либо заключения договора об организации сбора, обезвреживания и (или) использования отходов товаров и упаковки со специально уполномоченной государственной некоммерческой организацией – оператором в сфере обращения со вторичными материальными ресурсами и внесения соответствующей платы[5].
Закон «О растительном мире» дополнен нормой о предоставлении права администрации индустриального парка «Великий камень» разрешать вопросы, связанные с переносом и удалением объектов растительного мира на территории парка[6].
В закон «О животном мире» введено понятие «контактный зоопарк» (объекты, в которых содержатся в целях демонстрации и физического контакта дикие и иные животные), предусмотрено создание перечня диких животных, запрещенных к содержанию в домашних условиях (но уже содержащихся можно оставить, предварительно зарегистрировав в органах Минприроды) и перечня видов диких животных, разрешенных к содержанию в контактных зоопарках. При этом вводится запрет на содержание и разведение диких животных в передвижных зоопарках, то есть когда объекты с животными (клетки, вольеры, аквариумы) размещаются на транспортных средствах[7].
Закон «Об охране озонового слоя» теперь прямо предусматривает, что вопросы ввоза-вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции регулируются международно-правовыми актами Евразийского экономического союза[8]. Вопросы компетенций изменены и в законе «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС», который устанавливает, что теперь управление территориями переходит от администраций зон отчуждения и отселения к Гомельскому и Могилевскому облисполкомам[9].
Корректировка законодательства с учетом правоприменительной практики – еще одна из причин внесения изменений. Так, в законе «Об охране атмосферного воздуха» конкретизированы подходы к нормативам качества атмосферного воздуха, допустимого воздействия и выбросов[10], а закон «О возобновляемых источниках энергии» уточняет сферу действия – он не будет распространяться на производство и использование полученных из возобновляемых источников иных видов энергии, кроме электрической, а также на отношения, связанные с получением от ВИЭ электроэнергии физическими лицами для собственных нужд. Для продажи же энергии в общую сеть необходимо получить сертификат происхождения энергии, уточнен порядок его выдачи[11].
Указ № 345 от 16 сентября 2020 года изменяет действие ряда указов, регулирующих порядок охоты в Беларуси[12].
В частности, в соответствии с указом ранее действовавшие Правила ведения охотничьего хозяйства и охоты разделяются на два документа: Правила охоты и Правила ведения охотничьего хозяйства.
Увеличиваются сроки действия разрешения на хранение и ношение охотничьего оружия с трех до пяти лет и медицинской справки о состоянии здоровья, подтверждающей отсутствие соответствующих заболеваний – с одного года до пяти лет.
Предусматривается освобождение от ответственности охотника за охоту по документам, выданным пользователем охотничьих угодий с нарушением установленного порядка.
Также устанавливаются обязанности пользователей охотничьих угодий по предоставлению охотникам информации об особенностях охоты, границах этих угодий, порядке реализации и стоимости охотничьих путевок. Закрепляется обязательность наличия в штате таких пользователей должностного лица, получившего специальную профессиональную подготовку в области ведения охотничьего хозяйства или имеющего опыт работы в таком хозяйстве не менее пяти лет.
Кроме того, документом установлено, что с 1 января 2021 г. не допускается планирование изъятия глухаря на территории Брестской и Гродненской областей юридическими лицами, осуществляющими ведение охотничьего хозяйства, в течение пяти лет.
Утвержденные указом правила охоты отражают революционный подход к теории возникновения и прекращения специальных прав. В частности, согласно Правил, право на охоту прекращается, например, с истечением срока действия или утратой удостоверения на право охоты.
Автора не смутила даже коллизия с исполнительным законодательством по административным и уголовным делам.
Многочисленные изменения были в рассматриваемый период внесены в два кодекса.
В Водном кодексе конкретизированы понятия благоустройства и содержания поверхностных водных объектов. Благоустройство охватывает в том числе водоохранную зону, служит возможности целевого использования водного объекта и формированию полноценной, эстетически выразительной среды обитания, что бы это ни значило, а содержание в надлежащем состоянии – поддержанию хорошего или отличного экологического состояния, предотвращению заморных явлений, и ограничивается прибрежными полосами[13].
Лесной кодекс дополнен различными уточнениями, возникающими как следствие правоприменительной практики, а также развивает тему государственной лесной охраны, в состав которой входят почти все должностные лица государственных лесохозяйственных или природоохранных учреждениях, подчиненных республиканскому органу государственного управления по лесному хозяйству, экспериментальных лесных баз, подчиненных Национальной академии наук Беларуси, учебноопытных лесхозов, подчиненных Министерству образования, государственных природоохранных учреждений, осуществляющих управление заповедниками и национальными парками, лесохозяйственных организаций, подчиненных Управлению делами Президента Республики Беларусь, государственного природоохранного научно-исследовательском учреждения «Полесский государственный радиационно-экологический заповедник», организаций, подчиненных городским (городов областного подчинения и г. Минска) исполнительным и распорядительным органам, в компетенцию которых входит ведение лесопаркового хозяйств, учреждения по защите и мониторингу леса «Беллесозащита», центрального аппарата Минлесхоза и научного учреждения «Институт леса Национальной академии наук Беларуси». Им предоставляются полицейские полномочия, право на ношение и применение оружия, а еще – «должностные лица, на которых возлагаются функции государственной лесной охраны, при проведении полевых мероприятий в случае необходимости маскировки под обычных граждан имеют право находиться без форменной одежды со скрытым нагрудным знаком»[14].
В новой редакции принят закон «Об охране окружающей среды», но содержание значительно не изменилось, только разделы переставлены местами.
Основные новеллы:
- введено понятие «Зеленая» экономика;
- в число компонентов окружающей среды включены
микроорганизмы, но исключено околоземное космическое пространство;
- из прав физических лиц исключено право создавать общественные фонды охраны природы;
- закреплено ведение Государственного реестра экологической информации о состоянии окружающей среды и воздействия на нее;
- уточнено право общественности обжаловать не только отказ в предоставлении экологической информации, но и форму предоставления и ее состав. При этом, отказ осуществляется в вышестоящий гос.орган и (или) в суд, то есть для обладателей экологической информации, не являющихся госорганом или государственной организацией остается возможность обжалования только в суд;
- заключение ГЭЭ является окончательным решением по планируемой деятельности в части допустимого воздействия такой деятельности на окружающую среду и использования природных ресурсов.
В то же время, значительному пересмотру подвергся закон «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду» и ПСМ, детально регулирующие реализацию его положений.
Что в законе поменялось:
1. Изменен перечень объектов ГЭЭ[15], для которых проводится ОВОС[16] – в него включены:
- проектная документация на техническую модернизацию объектов ОВОС;
- проектная документация на снос зданий, сооружений на таких объектах, как атомные электростанции; объекты, связанные с обращением с отходами; автомобильные дороги, железнодорожные пути общего пользования; аэродромы и аэропорты; магистральный трубопроводный транспорт; плотины; склады, предназначенные для хранения нефти и (или) нефтехимической продукции; подземные хранилища газа, а также на снос зданий и сооружений в границах поверхностных водных объектов;
-из перечня объектов ГЭЭ исключаются объекты, не являющиеся потенциально опасными для окружающей среды: предпроектная (предынвестиционная), проектная документация на застройку территории садоводческих товариществ, предпроектная документация на капитальные строения (жилищного и социально-культурного назначения, размещаемые в соответствии с утвержденными градостроительными проектами не только детального планирования, но генеральными планами поселков городского типа и сельских населенных пунктов; предпроектная, проектная документация на возведение на территории заказчиков объектов, не связанных с воздействием на окружающую среду и (или) использованием природных ресурсов, проектная документация на строительство и эксплуатацию одиночных водозаборов для добычи подземных вод (одиночные скважины), схемы землеустройства районов и проекты внутрихозяйственного землеустройства.
2. Из перечня объектов ОВОС исключены:
- объекты оборонной, военной инфраструктуры, объекты инфраструктуры Государственной границы;
- объекты научных организаций для выполнения научноисследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ;
- гидрометеорологические объекты;
- объекты, связанные с выполнением неотложных дноуглубительных и выправительных работ на внутренних водных путях, и объекты мелиорации, по которым водоприемники и магистральные каналы восстанавливаются до проектных параметров;
- местные автомобильные дороги, улицы населенных пунктов, железнодорожные пути необщего пользования; объекты инженерной инфраструктуры;
- расположенные в населенных пунктах объекты транспортной, инженерной, социальной инфраструктуры, жилищного строительства;
- расположенные в охранных зонах особо охраняемых природных территорий объекты общественного питания, объекты туристической инфраструктуры;
- объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, предусмотренные градостроительными проектами детального планирования.
Также ОВОС не будет проводиться для проектов по реконструкции, модернизации объектов ОВОС, если нет увеличения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, среднегодового объема сточных вод и (или) допустимой концентрации загрязняющих веществ в составе сточных вод, сбрасываемых в поверхностный водный объект, более чем на пять процентов от установленных заказчику в действующей разрешительной документации и если нет увеличения более чем на пять процентов лимитов хранения или захоронения отходов производства от установленных в разрешительной документации и если нет увеличения площади земельного участка более чем на пять процентов от площади земельных участков, на которых осуществляется хозяйственная деятельность заказчика.
- Из объектов СЭО[17] исключены градостроительные проекты общего планирования.
- Изменен срок проведения ГЭЭ: для объектов, расположенных в границах Китайско-Белорусского индустриального парка «Великий камень» составляет 15 рабочих дней, по проектной документации для объектов на строительство нефтяных и газовых скважин – 10 рабочих дней. Для всех остальных объектов срок проведения ГЭЭ не изменен и составляет 1 месяц.
В развитие этих новелл внесены также изменения[18] в ПСМ от 29 октября 2010 г. № 1592 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественной экологической экспертизы», которое устанавливает для проведения ОЭЭ[19] аналогичные сроки как и для ГЭЭ (см. выше).
Помимо этого, уточнено, что инициаторы – это просто общественные объединения и физические лица, без ограничения по профилю деятельности организаций и привязки к гражданству физлиц.
Расширен перечень объектов ОЭЭ, теперь это:
градостроительные проекты, в том числе изменения, вносимые
в них; предпроектная (предынвестиционная) документация на возведение, реконструкцию, техническую модернизацию объектов, для которых проводится ОВОС, в том числе изменения, вносимые в нее; архитектурные или при одностадийной разработке проектной документации строительные проекты на возведение, реконструкцию, модернизацию, техническую модернизацию объектов, для которых проводится ОВОС, в том числе изменения, вносимые в нее.
В постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 14 июня 2016 г. № 458 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественных обсуждений проектов экологически значимых решений, экологических докладов по стратегической экологической оценке, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, учета принятых экологически значимых решений» объединены все общественные обсуждения, а также предусмотрена возможность приостановки общественного обсуждения отчета об ОВОС, внесения изменения в отчет с учетом результатов общественных обсуждений и доработки проектных решений, и последующего возобновления общественного обсуждения.
В ст.106 Закона «Об охране окружающей среды» внесено положение «В отдельных случаях лицо, причинившее вред окружающей среде, может быть освобождено от возмещения такого вреда (полностью или частично) по решению президента Республики Беларусь». Резюмируя имевшие место изменения в национальном законодательстве Беларуси, следует отметить:
- тенденцию к написанию норм более простыми и понятными словами, исключения ненужных формулировок (например, использование понятия «физические лица» вместо «граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства»);
- унификацию процедур общественных обсуждений, сведение их регулирования в одно постановление;
- появление возможности обжалования ненадлежащего
предоставления экологической информации (а не только отказа);
- пересмотр перечней объектов ОВОС и ГЭЭ – здесь нужен неусыпный общественный контроль, чтобы при действительно целесообразном исключении (например, мобильных установок для утилизации трупов животных) без оценки не остались значимые объекты;
- для китайско-белорусского индустриального парка «Великий камень» предусмотрены особые сроки проведения экологических экспертиз, это вызывает опасение, что следующим шагом может стать применение китайских экологических норм к проектам, реализуемым его резидентами;
- некоторые новеллы законодательства вызывают сомнение в профессионализме разработчиков (например, о юридической силе Государственного удостоверения на право охоты);
- расширяются возможности проведения общественной
экологической экспертизы (на строительные проекты);
- остается неурегулированным вопрос единого окончательного административного решения. В настоящее время при организации какогото деятельности (создании производства и т.п.) практикуется принятие множества отраслевых решений и заключений — о предоставлении земельного участка, о разрешении проектирования, о допустимом воздействии на окружающую среду, о б установлении границ санитарнозащитной зоны, о приемке в эксплуатацию и прочих. В то же время ни один из этих актов не является решением, разрешающим осуществление деятельности в целом (как, например, говорится об окончательном решении в ст. 6 Конвенции Эспо), и если у общественности возникает необходимость обжалования, то обжаловать нечего, так как нет одного решения, разрешающего деятельность.
Таким образом, значительные по объему изменения в экологическом законодательстве лишь частично улучшили возможности для реализации права на благоприятную окружающую среду – расширились возможности при обжаловании ненадлежащего предоставления экологической информации и при проведении общественной экологической экспертизы.
В то же время вызывает обеспокоенность предоставление специальных условий резидентам китайско-беларуского индустриального парка «Великий камень» и закрепление возможности освобождения по решению президента от обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде – при отсутствии прозрачной процедуры это создаст предпосылки к тому, что «бедные» госпредприятия, вместо строительства очистных сооружений, свои выбросы и отходы будут сбрасывать в окружающую среду и просить от освобождении от наказания.
С выходом из Орхусской конвенции из беларуского законодательства полностью исчезло понятие участия общественности в принятии экологически значимых решений, осталось только участие в обсуждении проектов решений, что не дает никакой гарантии учета выраженного мнения.
В свою очередь, стратегическая экологическая оценка в трактовке беларуского законодательства это процедура несколько отличающаяся от предусмотренной Протоколом по СЭО[20], и изменений здесь не предвидится, аналогично как и в системе принятия административных решений.
Соблюдение баланса ветвей власти, реальное, а не мифическое осуществление местного самоуправления позволит обеспечить реальное участие общественности в принятии экологически значимых решений, в первую очередь в этом будут заинтересованы представители власти, а в случае на рушения право на это можно будет защитить в независимом суде.
[1] Указ от 18 июля 2022 г. № 247 «О выходе Республики Беларусь из международного договора»
[2] Указ от 17 августа 2023 г. № 262 «О денонсации Республикой Беларусь международного договора»
[3] ч.2 ст. 3 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах»
[4] Далее по тексту «Закон Республики Беларусь» именуется «закон», Указ президента Республики Беларусь – «указ», Постановление Совета Министров Республики Беларусь – ПСМ.
[5] Закон от 28 июня 2022 г. № 178-З «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об обращении с отходами»
[6] Закон от 4 января 2022 г. № 145-З «Об изменении законов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования»
[7] Закон от 4 января 2022 г. № 145-З «Об изменении законов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования»
[8] Закон от 29 декабря 2023 г. № 332-З «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об охране озонового слоя»
[9] Закон от 30 декабря 2022 г. № 228-З «Об изменении законов»
[10] Закон от 17 июля 2023 г. № 295-З «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха»
[11] Закон от 5 марта 2024 г. № 357-З «Об изменении законов»
[12] от 30 августа 2002 г. № 473 «О мерах по совершенствованию регулирования оборота боевого, служебного, гражданского оружия и боеприпасов к нему на территории Республики Беларусь»; от 24 июня 2008 г. № 348 «О таксах для определения размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде»;
от 26 апреля 2010 г. № 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан»; от 21 марта 2018 г. № 112 «Об охоте и ведении охотничьего хозяйства».
[13] Закон от 5 января 2022 г. № 148-З «Об изменении законов по вопросам обеспечения единства измерений и oхраны водных ресурсов»
[14] Закон от 17 июля 2023 г. № 293-З «Об изменении Лесного кодекса Республики Беларусь»
[15] Государственная экологическая экспертиза
[16] Оценка воздействия на окружающую среду
[17] Стратегическая экологическая оценка
[18] ПСМ от 12 декабря 2023 г. № 872 «Об изменении постановлений Совета Министров Республики Беларусь»
[19] Общественная экологическая экспертиза
[20] Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, Киев, 21 мая 2003 г.
